Oι γενικοί διαδικαστικοί-δικονομικοί κανόνες (règles générales de procédure) ως πηγή του διοικητικού δικονομικού δικαίου (Jean Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2/2015, σ. 358)

Oι γενικοί διαδικαστικοί-δικονομικοί κανόνες (règles générales de procédure) ως πηγή του διοικητικού δικονομικού δικαίου (Jean Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2/2015, σ. 358)

1. Η παρεμπίπτουσα κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας στην απόφαση ΣτΕ Ολ 4741/2014 (σκέψη 25) σχετικά με την αντισυνταγματικότητα των περικοπών των αποδοχών των μελών ΔΕΠ και στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2287, 2288, 2289 και 2290/2015 σχετικά με την αντισυνταγματικότητα των περικοπών των συντάξεων (σκέψη 26) ότι «η δικονομία του Συμβουλίου της Επικρατείας ερυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας», λόγω του διεξοδικού χαρακτήρα των δικονομικών διατάξεων που διέπουν τη διοικητική δίκη στην ελληνική έννομη τάξη, δεν φαίνεται απολύτως πειστική. Αντιθέτως, θυμίζει, εκ πρώτης όψεως, την ιδιαίτερη κατηγορία νομολογιακών κανόνων δικονομικού περιεχομένου που διαμόρφωσε το γαλλικό Conseil d’Etat και χαρακτήρισε ως règles générales de procédure. Οι κανόνες αυτοί αποτελούν κατά κυριολεξία «παραδοχές μια ευέλικτης νομολογίας», όπως είναι η νομολογία του Conseil d’Etat, λόγω, αφενός, του ιδιαίτερου και μοναδικού ρόλου του δικαστηρίου αυτού στη γαλλική έννομη τάξη και, αφετέρου, των ακόμη και σήμερα ελλειπτικών γραπτών δικονομικών κανόνων που ρυθμίζουν τη γαλλική διοικητική δίκη. Ιδιαίτερα ενδιαφέρον συναφώς είναι το άρθρο του Jean Sirinelli, Les règlesgénérales de procédure, RFDA 2/2015, σ. 358, ο οποίος επιχειρεί να αναδείξει την ασάφεια που φαίνεται να παρουσιάζει η νομική αυτή κατηγορία λόγω του τρόπου εφαρμογής της από το Conseil d’Etat, να την οριοθετήσει σε σχέση με τις συναφείς κατηγορίες των γενικών αρχών του δικαίου και των διαδικαστικών εγγυήσεων και, περιορίζοντας την εμβέλειά της, να επαναπροσδιορίσει το περιεχόμενό της.

2. Ο συγγραφέας επισημαίνει ότι, μολονότι πρόκειται για την πρώτη κατηγορία κανόνων που διαμόρφωσε ο δικαστής (CE du 10 août 1918, Villes, Lebon 841), δεν έτυχαν συστηματικής θεωρητικής επεξεργασίας (A.Hanté, Les règles générales de procédure, AJDA 1964, σ. 4· B. Genevois, Principes généraux du droit, Repertoire du contentieux administratif, Dalloz αρ. περ. 82 επ.). Είναι σκόπιμο, επομένως, να εξετασθούν η τυπική ισχύς και το νομικό καθεστώς των κανόνων αυτών, αλλά και το ρυθμιστικό τους πεδίο, προκειμένου να εντοπισθεί η διαχωριστική γραμμή από άλλους δικονομικούς κανόνες που διατύπωσε ο διοικητικός δικαστής. Διευκρινίζεται εκ προοιμίου ότι το πεδίο εφαρμογής τους περιορίσθηκε στην εσωτερική οργάνωση των ειδικών διοικητικών δικαστηρίων, με συνέπεια να μην έχουν αποδέκτη τη Διοίκηση, ενώ τους αναγνωρίσθηκε ισχύς κατώτερη αυτής των κανονιστικών πράξεων, με συνέπεια να καλύπτουν νομικά κενά χωρίς να εμποδίζουν την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση να υιοθετήσει αντίθετες λύσεις. ΄Ετσι, η κατηγορία των règles générales de procédure φάνηκε να έχει επικουρικό χαρακτήρα και υποσκελίσθηκε από αυτή των γενικών αρχών του δικαίου, η οποία πάντως διαμορφώθηκε 25 χρόνια αργότερα (CE sect. 4 mai 1944, Dame Trompier-Gravier, Lebon σ. 133, CE ass. 26 octobre 1945, Aramu, Lebon σ. 213). Επιπλέον, η παρεμβολή στη διοικητική δικονομία κανόνων συνταγματικής ισχύος ή διεθνούς δικαίου (ΕΣΔΑ), η ενίσχυση της σημασίας των δικονομικών/διαδικαστικών εγγυήσεων και η επιταγή της ασφάλειας δικαίου όσον αφορά τον ακριβή καθορισμό των δικαιωμάτων συνέβαλαν στην «απαξίωση» της εν λόγω νομολογιακής κατηγορίας κανόνων στην ιεραρχία των πηγών του δικαίου.

3. Ωστόσο, ο συγγραφέας επισημαίνει ότι, παρά την ασάφεια ως προς την ακριβή νομική φύση τους, ενδεχομένως και το νομικό καθεστώς τους, οι κανόνες αυτοί έχουν μέλλον στο σύστημα του διοικητικού δικονομικού δικαίου, στο πλαίσιο του οποίου μπορούν να επιτελέσουν συμπληρωματική και ερμηνευτική λειτουργία για να καλύψουν τα κενά των εφαρμοστέων νομοθετημάτων, εφόσον μάλιστα το νομικό καθεστώς τους, τους καθιστά εύπλαστο εργαλείο, πρόσφορο για την αναγκαία ευελιξία του ρόλου του δικαστή (office du juge). Οι συνθήκες και οι προϋποθέσεις άσκησης της «κανονιστικής» εξουσίας (pouvoir normatif) του δικαστή, ιδίως όσον αφορά τη χρονική παράμετρο της δικαστικής κρίσης (B. Seiller, La modulation des effets dans le temps de la règle prétorienne, in Le dialogue des juges: Mélanges en l’honneur du président Bruno Genevois, Dalloz, 2009, σ. 977), καθιστούν σαφές ότι αυτή πρέπει να τηρεί τις επιταγές της ασφάλειας δικαίου. Κατά συνέπεια, η διασφάλιση της συνοχής της νομικής κατηγορίας των règles générales de procédure, η οποία διέπει την άσκηση της δικαιοδοτικής εξουσίας ή λειτουργίας (office du juge), και ο σαφής διαχωρισμός της από την κατηγορία των γενικών αρχών του δικαίου έχει μεγάλο πρακτικό ενδιαφέρον.

4. Μετά την ανωτέρω εισαγωγή, εξετάζονται, στο πρώτο  μέρος του άρθρου, οι ασάφειες της ως άνω νομικής κατηγορίας (Ι), οι οποίες διακρίνονται σε ιστορικές και νομικές. Αναλύεται η γενέθλια απόφαση της έννοιας, η απόφαση Villes της 10^ης Αυγούστου 1918, η οποία ανήγαγε σε règle générale de procédure τον κανόνα κατά τον οποίο «κανένα έγγραφο δεν μπορεί νομοτύπως να υποβληθεί στον δικαστή χωρίς να έχει παρασχεθεί στους διαδίκους η δυνατότητα να λάβουν γνώση αυτού». Ο δικαστής έθεσε τις δογματικές και νομικές βάσεις της κατηγορίας των règles générales de procédure, δεχόμενος, κατ’ αρχάς, ότι πρόκειται για μέσον προστασίας της αυτονομίας του διοικητικού δικαίου, αφού προτίμησε να διατυπώσει ο ίδιος έναν κανόνα αποφεύγοντας την εφαρμογή στην ενώπιόν του διαδικασία των κανόνων του κώδικα πολιτικής δικονομίας. Στη συνέχεια, από την απόφαση προκύπτει ότι η εν λόγω νομική κατηγορία έχει επικουρικό χαρακτήρα, αφού συμπληρώνει τα κενά των νομικών κειμένων μέσω νομολογιακού κανόνα ο οποίος εφαρμόζεται στους πολίτες οι οποίοι μπορούν, με τη σειρά τους, να τον επικαλεστούν. Προϋπόθεση εφαρμογής είναι η συμβατότητά του με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τη λειτουργία του οικείου δικαστηρίου. Τέλος, αντικείμενο και σκοπός του κανόνα, στη σκέψη του δικαστή, είναι η προστασία του διαδίκου, εφόσον του παρέχει δικονομική εγγύηση την οποία δεν προβλέπουν οι εφαρμοστέες διατάξεις. Ωστόσο, τα ανωτέρω χαρακτηριστικά εξομοιώνουν ή έστω συνδέουν τη νομική κατηγορία των règles générales de procédure με αυτή των γενικών αρχών του δικαίου, αφού από το κείμενο της απόφασης Villes συνάγεται σαφώς ότι έχουν υπερκανονιστική ισχύ και μπορούν να τεθούν εκποδών μόνο από νομοθετικό κείμενο. Η ιδιαιτερότητα, πάντως, της κατηγορίας των règles générales de procédure προκύπτει από δύο στοιχεία που καθιστούν σαφή την αρχική βούληση του διοικητικού δικαστή να περιορίσει την εμβέλειά τους: Πρώτον, ο κανόνας έχει συγκεκριμένο περιεχόμενο, εφόσον αφορά μόνο την κοινοποίηση των εγγράφων του φακέλου. Όταν η διαδικαστική αυτή εγγύηση διευρύνθηκε και κάλυψε γενικώς την προστασία των δικαιωμάτων άμυνας ενώπιον του δικαστηρίου, χαρακτηρίσθηκε πλέον ως γενική αρχή του δικαίου. Δεύτερον,  ο κανόνας έχει περιορισμένο πεδίο εφαρμογής, δηλαδή εφαρμόζεται μόνο στα δικαστήρια και όχι στη Διοίκηση. ΤοConseil d’Etat περιορίζει την άσκηση της «κανονιστικής» του εξουσίας στη ρύθμιση της δικής του δραστηριότητας. Οι règles générales de procédure δεν έχουν τον γενικό και οριζόντιο χαρακτήρα των γενικών αρχών του δικαίου, αφού δεν επιβάλλονται και στις διοικητικές αρχές.

5. Μεταγενέστερες αποφάσεις, πάντως, αμβλύνουν τις διαφορές των δύο νομικών κατηγοριών, δημιουργώντας τις νομικές ασάφειες. Έτσι, ο κανόνας της απόφασης Villes εφαρμόζεται, με την απόφαση Aramu της 26^ηςΟκτωβρίου 1945, και στο πλαίσιο των κυρωτικών εξουσιών των διοικητικών αρχών, με συνέπεια τον χαρακτηρισμό του ίδιου κανόνα και ως γενικής αρχής του δικαίου. Ενώ, δηλαδή, οι règles générales de procédure εφαρμόζονταν αρχικά μόνο στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας, η ενίσχυση της σημασίας των διαδικαστικών εγγυήσεων επεκτείνει την εφαρμογή τους και στη διοικητική διαδικασία, οπότε το Conseil d’Etat κάνει λόγο για γενικές αρχές του δικαίου, οι οποίες έχουν υπερκανονιστική ισχύ. Πάντως, παράλληλα προς τις γενικές αρχές του δικαίου, το Conseil d’Etat εξακολουθεί να αναφέρεται σε règles générales de procédure όταν ο κανόνας που εφαρμόζει έχει συμπληρωματικό χαρακτήρα και μπορεί να τεθεί εκποδών ακόμη και από κανονιστικό κείμενο. Τούτο ισχύει για τον κανόνα της υποχρέωσης αιτιολόγησης, σε ορισμένες περιπτώσεις, μιας διοικητικής πράξης (CE sect. 26 janvier 1973, Garde des Sceaux c. Lang, Lebon σ. 72), εκτός αν η πράξη αυτή επιβάλλει κύρωση, οπότε η υποχρέωση αιτιολόγησης απορρέει από την προστασία των δικαιωμάτων που προβλέπει το άρθρο 16 της Διακήρυξης του 1798, δηλαδή από κείμενο συνταγματικής ισχύος. Οι κανόνες λειτουργίας των διοικητικών δικαστηρίων κατατάσσονται στους règles générales de procédure, με την εξαίρεση του κανόνα της κατ’ αντιμωλία διεξαγωγής της δίκης που έχει ισχύ γενικής αρχής του δικαίου (CE, 20 juin 1913, Téry)  και υπό την επιφύλαξη των άρθρων 6 (δικαίωμα σε δίκαιη δίκη) και 13 (δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο) της ΕΣΔΑ.

6. Επισημαίνεται ότι ο δικαστής, επιδεικνύοντας αυτοσυγκράτηση και πραγματισμό, δίστασε να δώσει δεσμευτική τυπική έκφραση στην κανονιστική εξουσία του και προτίμησε να διατηρήσει την ευελιξία και προσαρμοστικότητα του λειτουργήματός του, αποφεύγοντας σε πολλές περιπτώσεις να χαρακτηρίσει νομικώς  τον νομολογιακό κανόνα που (διατύπωνε και) εφάρμοζε. Πάντως, παρά την έλλειψη ρητού χαρακτηρισμού, θα μπορούσαν να αναφερθούν οι ακόλουθοι règles générales de procédure:

– ο κανόνας ότι ένα μέλος διοικητικού δικαστηρίου που εξέφρασε δημοσίως την άποψή του για κάποια διαφορά δεν μπορεί να μετάσχει στη σύνθεση που θα αποφανθεί  επί ενδίκου βοηθήματος  που ασκήθηκε κατά απόφασης σχετικής με την εν λόγω διαφορά (CE sect. 21 octobre 1966, Société française des mines de Sentein, Lebon σ. 564)

– o κανόνας ότι κάθε διοικητική απόφαση μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο, εντός της προθεσμίας άσκησης ενδίκου βοηθήματος κατ’ αυτής, αίτησης θεραπείας ή ιεραρχικής προσφυγής η οποία διακόπτει την ως άνω προθεσμία. Διευκρινίζεται ότι ο κανόνας αυτός εφαρμόζεται ελλείψει νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων που προβλέπουν ειδικές διαδικασίες (CE sect. 10 juillet 1964, Centre médico-pédagogique de  Beaulieu, Lebon σ. 399)

– o κανόνας περί κοινοποίησης των πρακτικών της ακρόασης τρίτου από τον εισηγητή της υπόθεσης στον δικαστικό λειτουργό που κλητεύθηκε ενώπιον του Conseil supérieur de la magistrature (CE sect. 14 mars 1975, Rousseau, Lebon σ. 195)

– ο κανόνας ότι, εφόσον καταστρώνεται διαδικασία ενόψει έκδοσης τελικής απόφασης, το σύνολο των πράξεων που προηγούνται αυτής και εντάσσονται στην ίδια διαδικασία υπάγονται πρωτοδίκως στο ίδιο διοικητικό δικαστήριο με αυτό στο οποίο υπάγεται η τελική απόφαση (CE 9 décembre 2005, Assemblée Générale c. Pétriarque, Lebon σ. 557).

7. Αβεβαιότητα δημιουργεί βεβαίως το γεγονός ότι συχνά ο νομικός χαρακτηρισμός ενός κανόνα μεταβάλλεται, πράγμα που οφείλεται και στη δογματική και νοηματική εγγύτητα των γενικών αρχών του δικαίου και των règles générales de procédure. Ενίοτε, μάλιστα, οι règles générales de procédure εξελίσσονται σε γενικές αρχές του δικαίου ή ο ίδιος κανόνας, ανάλογα με το πεδίο εφαρμογής του, κατατάσσεται και στις δύο νομικές κατηγορίες. Τέλος, νομική ασάφεια και αβεβαιότητα δημιουργεί η νομολογιακή ασυνέπεια που παρατηρείται ως προς το νομικό καθεστώς των règles générales de procédure. Ενώ, δηλαδή, παγιώθηκε νομολογιακά ο συμπληρωματικός χαρακτήρας της κατηγορίας αυτής, υπό την έννοια ότι οι règles générales de procédure εφαρμόζονται ελλείψει όχι μόνο νομοθετικών αλλά και κανονιστικών διατάξεων, δηλαδή δεν έχουν υπερκανονιστική ισχύ, σε αντιδιαστολή προς τις γενικές αρχές του δικαίου, σε ορισμένες αποφάσεις το Conseild’Etat καταλήγει στην υπεροχή ενός règle générale de procédure έναντι κανονιστικών πράξεων. Όπως προαναφέρθηκε, η αβεβαιότητα αυτή οφείλεται και στην ενίσχυση της σημασίας των διαδικαστικών εγγυήσεων, πολλές από τις οποίες ταυτίζονται ως προς το περιεχόμενό τους με ήδη διατυπωθέντες règles générales de procédure.  ΄Ετσι, ο δικαστής εξακολουθεί μεν να χαρακτηρίζει έναν κανόνα ως règle générale de procédure, ακολουθώντας την πάγια νομολογία του, ταυτόχρονα όμως είναι υποχρεωμένος να του αναγνωρίσει την ισχύ που του προσδίδει διεθνής σύμβαση, κατά κανόνα η ΕΣΔΑ. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η εμμονή του δικαστή στο παραδοσιακό πλαίσιο ανάλυσης δημιουργεί σύγχυση. Η αναγνώριση της θεμελιώδους σημασίας ενός διαδικαστικού κανόνα υπό την επιρροή του ευρωπαϊκού ή του ενωσιακού δικαίου επιβάλλει νέο νομικό χαρακτηρισμό του, πράγμα που θα διασφάλιζε και τη συνοχή της νομικής κατηγορίας των règles générales de procédure. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να αναφερθεί η στάση που τηρεί το Συμβούλιο της Επικρατείας όσον αφορά διαδικαστικούς κανόνες που διατύπωσε μεν το ίδιο, ως γενικές αρχές του δικαίου, στη συνέχεια όμως αυτοί απέκτησαν ρητή νομοθετική κατοχύρωση στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Παρά την ύπαρξη ρητών διαδικαστικών κανόνων, το Συμβούλιο της Επικρατείας εμμένει στην παράθεση της γενικής αρχής που έχει το ίδιο διατυπώσει, επισημαίνοντας, στη συνέχεια, ότι «προς αυτή συμπορεύεται» [ΣτΕ 447/2009] και η διάταξη του σχετικού άρθρου του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ή ότι «σε αντιστοιχία με τη γενική αυτή αρχή» [ΣτΕ 327/2012] περιλαμβάνεται πανομοιότυπου περιεχομένου ρύθμιση στον ως άνω Κώδικα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα συναφώς αποτελούν η γενική αρχή του διοικητικού δικαίου που διέπει τα της πρόσκλησης των μελών των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης ή η αρχή κατά την οποία, κατά τη συζήτηση και ψηφοφορία για τη λήψη απόφασης του οργάνου δεν επιτρέπεται να παρίστανται πρόσωπα μη περιλαμβανόμενα στη νόμιμη συγκρότησή του [ΣτΕ 542/2010, ΣτΕ 1317/2005, 3136/2003, 227/2002, 2637/2000]. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει και η αρχή της αμεροληψίας, η οποία αποτυπώνεται ήδη στις διατάξεις του άρθρου 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και αποτελεί ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του κράτους δικαίου, επομένως πρόκειται για αρχή συνταγματικής περιωπής [ΣτΕ 212/2013, 1994, 2447, 3717/2012, 2243/2011].  Επιβάλλεται να τονισθεί συναφώς ότι στη γαλλική έννομη τάξη, η αμεροληψία χαρακτηρίζεται ως règle générale de procédure όσον αφορά τις διοικητικές αρχές, ενώ ως συμβατικός κανόνας δικαίου (άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ) όσον αφορά τα δικαστήρια. Η δογματική συνέπεια, πάντως, όσον αφορά τη λειτουργία των πηγών του δικαίου επιβάλλει τη διαπίστωση ότι η προσφυγή σε γενικές αρχές πρέπει να καλύπτει τα κενά των γραπτών κανόνων όταν οι τελευταίοι αφήνουν αρρύθμιστες ορισμένες πτυχές των υπό κρίση ζητημάτων [ΣτΕ 2804/2012]. Αντίθετα, η επίκληση των γραπτών κανόνων προς επίρρωση των γενικών αρχών τις οποίες αυτοί οι ίδιοι αποτυπώνουν συνεπάγεται απομείωση της κανονιστικής τους ποιότητας και εν τέλει αποδυνάμωση της ρυθμιστικής τους ισχύος [www.prevedourou.gr, Οι άγραφες πηγές του δικαίου].

8. Το δεύτερο μέρος του άρθρου είναι αφιερωμένο στην αμφισβήτηση της νομικής κατηγορίας των règlesgénérales de procédure (ΙΙ), οι οποίοι διατηρούν μεν τον αρχικό νομικό χαρακτηρισμό τους, πλην όμως έχουν χάσει την ιδιαιτερότητά τους, δηλαδή τα στοιχεία που τους διαφοροποιούν από συγγενείς νομικές κατηγορίες και, συνακολούθως, τον λόγο ύπαρξής τους. Η αποδυνάμωση αυτή καθιστά αναγκαίο τον επαναπροσδιορισμό τους, προκειμένου να διατηρήσουν τη χρησιμότητά τους.

9. Ειδικότερα, οι règles générales de procédure δεν φαίνεται να μπορούν να εκπληρώσουν τις κλασσικές λειτουργίες που εξυπηρετούσε η διαμόρφωσή τους, δηλαδή την ερμηνευτική και συμπληρωματική λειτουργία και την προστασία των δικονομικών δικαιωμάτων των πολιτών.

10. Πράγματι, η προσφυγή σε règles générales de procédure για την ερμηνεία και συμπλήρωση των δικονομικών διατάξεων μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκής, όπως προκύπτει από την πρόσφατη συνταγματική νομολογία. Στην απόφαση της 24^ης Οκτωβρίου 2014, σχετικά με τους κανόνες οργάνωσης της Cour de discipline budgétaire et financière (2014-423 QPC, M. Stéphane R et autres, AJDA 2014, σ. 2097), το Conseil constitutionnel εκτίμησε τη συνταγματικότητα των ως άνω  νομοθετικών κανόνων που δεν προβλέπουν ρητώς τη δυνατότητα εξαίρεσης δικαστή, αναφερόμενο στους règles générales de procédure που έχει διατυπώσει συναφώς το Conseil d’Etat. Υπό το πρίσμα λοιπόν της νομολογίας του διοικητικού δικαστή (CE 30 juin 2003, Murciano, Lebon Tables 844), το Conseil constitutionnel διαπίστωσε την ύπαρξη ενός règle générale de procédure, ο οποίος παρέχει στον διάδικο τη δυνατότητα να υποβάλει στο δικαστήριο που επιλήφθηκε της υπόθεσής αίτηση εξαίρεσης μέλους της σύνθεσης, επί της οποίας το δικαστήριο αποφαίνεται χωρίς την παρουσία του μέλους του οποίου ζητείται η εξαίρεση. Ο εν λόγω règle générale de procédure επιτρέπει στο Conseil constitutionnel να απορρίψει την αιτίαση περί αντισυνταγματικότητας που αντλήθηκε από το γεγονός ότι κανόνες οργάνωσης της Cour de discipline budgétaire et financière δεν προβλέπουν ρητώς τη δυνατότητα εξαίρεσης. Επομένως, καταλήγουμε στο παράδοξο, υπό το πρίσμα της ιεραρχίας των κανόνων δικαίου, αποτέλεσμα να διασφαλίζεται η συνταγματικότητα ενός νομοθετικού κανόνα από την ύπαρξη ενός νομολογιακά διατυπωμένου règle générale de procédure, ο οποίος στερείται υπερκανονιστικής ισχύος. Θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η απόφαση του Conseil constitutionnel προσδίδει εμμέσως συνταγματική ισχύ στον règle générale de procédure που διατύπωσε ο διοικητικός δικαστής, πράγμα όμως που αποκρυσταλλώνει τον εν λόγω κανόνα, με συνέπεια να παρεμποδίζονται τόσο ο δικαστής όσο και η Διοίκηση να τον τροποποιήσουν. Έτσι όμως περιπλέκετια το σύστημα των πηγών του δικαίου και αλλοιώνεται η ίδια η φύση του ως άνω νομολογιακού κανόνα, ο οποίος πρέπει να έχει μεταβλητό περιεχόμενο και να μπορεί να τροποποιηθεί από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση.

11. Περαιτέρω, η αναγνώριση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και η ενίσχυση των διαδικαστικών εγγυήσεων, υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ (αλλά και του ενωσιακού δικαίου, ιδίως δε του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ), δεν συνάδει με την εφαρμογή μιας νομικής κατηγορίας χωρίς υπερκανονιστική ισχύ, όπως ήσαν στην αρχική τους σύλληψη και διαμόρφωση οι règles générales de procédure. Ακριβέστερα, οι αυξημένες απαιτήσεις ασφάλειας δικαίου ως προς τα διαδικαστικά και δικονομικά δικαιώματα δεν συνάδουν με τη συμπλήρωση των κενών του νομικού πλαισίου που διέπει τη λειτουργία της διοικητικής δικαιοσύνης από règles générales de procédure. Οι κανόνες αυτοί, εύπλαστο εργαλείο στα χέρια του δικαστή, δεν ενέχουν τη σαφήνεια και προβλεψιμότητα που επιτάσσουν η ΕΣΔΑ και η νομολογία του ΕΔΔΑ για το νομικό καθεστώς του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Πράγματι, το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ αναγνωρίζει το δικαίωμα κάθε προσώπου να δικασθεί υπό δικαστηρίου νομίμως λειτουργούντος («établi par la loi»), επομένως απαιτεί γραπτό κείμενο, προκειμένου η οργάνωση της δικαστικής προστασίας να μην επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά ούτε και των ίδιων των  δικαστικών αρχών (ΕΔΔΑ 22 Ιουνίου 2000, 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 και 33210/96, Coëme κ.λπ. κατά Βελγίου, ιδίως σκέψη 102).  Επομένως, είναι αμφίβολο αν οι règles générales de procédure, οι οποίοι διατυπώνονται και διαμορφώνονται από τον δικαστή, με σκοπό την ερμηνεία και τη συμπλήρωση των γραπτών δικονομικών κανόνων, πληρούν τις ανωτέρω επιταγές της ΕΣΔΑ, λαμβανομένου μάλιστα υπόψη ότι, ελλείψει γραπτής αποτύπωσης, το περιεχόμενό τους είναι εύπλαστο και μπορεί να προσαρμοστεί κατά περίπτωση από τον δικαστή. Με άλλα λόγια, το νομικό καθεστώς των règles générales de procédure τους καθιστά απρόσφορους να παράσχουν στον διάδικο επαρκή δικονομική προστασία, αφενός διότι η Διοίκηση έχει την εξουσία να παρεκκλίνει από αυτούς, ελλείψει υπερκανονιστικής ισχύος, οπότε δεν  αποτελούν όπλο κατά της κανονιστικής εξουσίας και, αφετέρου, διότι η δυνατότητα του δικαστή να τους διαπλάσει και να τους προσαρμόσει κατά περίπτωση τους στερεί την απαιτούμενη για τις διαδικαστικές εγγυήσεις σταθερότητα, σαφήνεια και προβλεψιμότητα.

12. Επομένως, για να ανακτήσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα και χρησιμότητά τους, είναι αναγκαίος ο επαναπροσδιορισμός του περιεχομένου και του σκοπού των règles générales de procédure. Ειδικότερα, ο σκοπός τους έγκειται όχι στην προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών – λειτουργία που επιτελούν οι γενικές αρχές του δικαίου, οι οποίες συμπληρώνουν τις ρητές συνταγματικές και συμβατικές διατάξεις ή τις διατάξεις του ενωσιακού δικαίου – αλλά στην ορθή διαχείριση και απονομή της δικαιοσύνης (bonne administration de la justice) [α], περαιτέρω δε, με διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής τους, και στη διασφάλιση της χρηστής διοίκησης μέσω της δικαιοσύνης [β].

13. α) Σύμφωνα με τα ανωτέρω, αντικείμενο των règles générales de procédure είναι, κατ’ αρχάς, μόνον η ρύθμιση της οργάνωσης και λειτουργίας της διοικητικής δικαιοσύνης. Επομένως, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι εντάσσονται στην κατηγορία των règles générales de procédure ο κανόνας ότι τα πρόσωπα που δεν ήσαν διάδικοι σε μια δίκη δεν έχουν το δικαίωμα προσβολής της σχετικής δικαστικής απόφασης, ο κανόνας ότι η αίτηση αναίρεσης μπορεί να ασκηθεί μόνο κατά οριστικής απόφασης κατά της οποίας δεν προβλέπεται άλλο ένδικο μέσο, καθώς και οι κανόνες για την άσκηση ανακοπής (opposition) κατά απόφασης ειδικού διοικητικού δικαστηρίου ή αίτησης αναθεώρησης (recours en révision), εφόσον η ύπαρξη δικαιώματος αναθεώρησης της δίκης δεν απορρέει από την ίδια την ΕΣΔΑ (προτάσεις Roger-Lacan sur CE sect. 16 mai 2012, Serval, RFDA 2012, σ. 730). Στην ίδια κατηγορία εμπίπτει ο κανόνας κατά τον οποίο τις δαπάνες των μέτρων οργάνωσης της διαδικασίας (είτε διατάσσονται κατόπιν αίτησης είτε αυτεπαγγέλτως από τον δικαστή) προκαταβάλλει ο αιτών, ο κανόνας ότι την εισήγηση μπορεί να αναγνώσει και άλλο μέλος της σύνθεσης πλην του εισηγητή, εφόσον η διαδικασία είναι κυρίως έγγραφη καθώς και η διαδικασία του ευεργετήματος της δικαστικής αρωγής.

β) Règles générales de procédure υπό την ανωτέρω έννοια θα μπορούσαν να διατυπωθούν, περαιτέρω, και στο πεδίο της διοικητικής διαδικασίας ενόψει εξορθολογισμού της. Το βασικό εμπόδιο της διαμόρφωσης τέτοιων κανόνων έγκειται βέβαια στην ετερογένεια και ποικιλία των διοικητικών διαδικασιών, οι οποίες διαφέρουν ως προς το σημείο αυτό από τις ένδικες διαδικασίες που χαρακτηρίζονται από την υποχρέωση τήρησης κάποιων κοινών επιταγών [βλ. υπό την έννοια αυτή και G. Isaac, La procédure administrative non contentieuse, LGDJ 1968, σ. 276]. Παρά το εμπόδιο αυτό, ήδη από το 1962 ο Guy Braibant [L’arrêt Syndicat général des ingénieurs conseils et la théorie des principes généraux de droit, EDCE 1962, σ. 68] εντόπισε ορισμένους γενικούς διαδικαστικούς κανόνες που διαμόρφωσε η νομολογία, όπως αυτοί που διέπουν τη σύνθεση και λειτουργία των συλλογικών οργάνων, τον τύπο των διοικητικών πράξεων, τις απλές διοικητικές προσφυγές και τη γνωμοδοτική διαδικασία (concl. Cl. Landais sur CE 25 janvier 2012, Association  nationale des psychologies de la petite enfance, AJDA 2012, σ. 188). Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και η σκοπιμότητα των πειθαρχικών διώξεων που φαίνεται να συνιστά, κατά το Conseil d’Etat, διαδικαστικό κανόνα και όχι γενική αρχή του δικαίου (CE ass. 6 juin 2014, 351582, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques et Union nationale lycéenne, Lebon σ. 157· A. Bretonneau/J. Lessi, Chronique de jurisprudence administrative française, AJDA 2014, σ. 1478· RFDA 2014, σ. 753, concl. R. Keller). Από τη νομολογία συνάγεται, λοιπόν, ότι ο διοικητικός δικαστής δεν περιορίστηκε στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας αλλά διεύρυνε την κατηγορία των règles générales de procédure και εκτός του αρχικού πεδίου εφαρμογής τους. Θα πρέπει να τονισθεί, πάντως, ότι οι κανόνες αυτοί δεν αφορούν θεμελιώδεις εγγυήσεις των διοικουμένων στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας: αυτές προστατεύονται, όπως ακριβώς στο πεδίο της ένδικης διαδικασίας, από γενικές αρχές του δικαίου ή από συνταγματικούς ή συμβατικούς κανόνες. Στο σημείο αυτό, εύστοχη είναι η παραπομπή στην περίφημη νομολογία Danthony, η οποία συνδέει τη δυνάμενη να επιφέρει ακύρωση τυπική πλημμέλεια διοικητικής πράξης με τη στέρηση εγγύησης υπέρ του διοικουμένου (πράγμα που συμβαίνει σε περίπτωση προσβολής είτε των δικαιωμάτων άμυνας, όπως του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, είτε του δικαιώματος συμμετοχής στη διαδικασία λήψης μιας απόφασης, όπως η συμμετοχή του προσωπικού στον καθορισμό των συνθηκών εργασίας μέσω της νομότυπης διεξαγωγής γνωμοδοτικής διαδικασίας). Η απόφαση Danthony είχε ως συνέπεια να προβεί το Conseil d’Etat στη διευκρίνιση της έννοιας της εγγύησης (X. Domino/A. Bretonneau,Jurisprudence Danthony: bilan après 18 mois, AJDA 2013, σ. 1733· βλ. και www.prevedourou.gr, O διοικούμενος ως αποδέκτης της διοικητικής δράσης), οπότε τα σχετικά συμπεράσματα μπορούν να αξιοποιηθούν και στο πλαίσιο του προσδιορισμού των règles générales de procédure.

14. Συνοψίζοντας τα ανωτέρω, οι règles générales de procédure θα μπορούσαν να αποδειχθούν χρήσιμοι για τον εξορθολογισμό και την απλούστευση της διοικητικής διαδικασίας, όπως ακριβώς για την οργάνωση της ένδικης διαδικασίας. Ο εύπλαστος χαρακτήρας τους συνάδει προς τον σκοπό της διασφάλισης της εύρυθμης λειτουργίας του οργάνου –δικαστικού ή διοικητικού– που υπόκειται σε αυτούς. Επομένως, αξιοποιώντας τις προηγούμενες σκέψεις για τον χαρακτηρισμό της νομολογιακής «παραδοχής» του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά τις πρόσφατες και πολυσυζητημένες αποφάσεις του, η οποία έγκειται στην αναλογική εφαρμογή και στις αγωγές και άλλες διαφορές ουσίας του γραπτού δικονομικού κανόνα που παρέχει τη δυνατότητα στο Συμβούλιο της Επικρατείας, υπό προϋποθέσεις τις οποίες το ίδιο σταθμίζει, να αποκλίνει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, από τον κανόνα της αναδρομικής ακύρωσης και να καθορίσει μεταγενέστερο χρόνο επέλευσης των συνεπειών της ακύρωσης, ορίζοντας ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας νομοθετικών διατάξεων θα επέλθουν μετά την δημοσίευση της απόφασης που τη διαπίστωσε, δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελέσει règle générale de procédure. Τούτο διότι επηρεάζει ουσιαστικά δικαιώματα των διαδίκων και δεν περιορίζεται στην οργάνωση της ένδικης διαδικασίας και στην εύρυθμη λειτουργία της δικαιοσύνης, όπως συμβαίνει με την ανωτέρω αναλυθείσα κατασκευή του Conseil d’Etat. Εκτός αυτού, η αρμοδιότητα να ορίζονται χρονικά οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας νομοθετικής διάταξης απονέμεται ρητά, από το Σύνταγμα, μόνο στο ΑΕΔ. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο της Επικρατείας διευρύνει νομολογιακά τη δική του αρμοδιότητα, καθόσον ασκεί κατ’ ουσία αρμοδιότητες συνταγματικού δικαστηρίου, μολονότι λειτουργεί στο πλαίσιο συστήματος διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας. Προς τούτο δεν αρκεί η διατύπωση ενός απλού διαδικαστικού κανόνα, αλλά γενικής αρχής του δικαίου και μάλιστα συνταγματικής ισχύος

Ευγενεία Β. Πρεβεδούρου